Внеплановые проверки: где искать управу на контролеров?

Никита Багмет, управляющий партнёр «Б&О Барристерс»
Как многие уже слышали, одной из мер поддержки, направленных на спасение «умирающего» от последствий коронавируса бизнеса, Правительством РФ было заявлено приостановление проведения проверок. В последствии данная инициатива была реализована в Федеральном законе от 01.04.2020 № 98-ФЗ, Постановлении Правительства РФ от 03.04.2020 № 438 (далее – ПП РФ № 438) и некоторых иных подзаконных нормативных правовых актах.

В сегодняшней заметке мы кратко объединим все последние изменения в части проведения проверок и поможем вам разобраться какие из нововведений касаются именно медицинских организаций. Тема важная, а потому не будем мучить вас длинными вступлениями и сразу перейдем к сути. Тем более, что в очередной раз не обошлось без некоторых «подвохов».

О Постановлении Правительства № 438

Начнем разбор темы с ПП РФ № 438. Забегая наперед, отметим, что это не единственный подзаконный нормативный правовой акт, которым устанавливаются особенности и послабления проведения проверок в 2020 году, однако именно он распространяется на большинство видов государственного контроля (надзора).

Если кратко, то ПП РФ № 438 в 2021 году приостановлено большинство плановых проверок (за некоторыми исключениями). Однако следует учитывать, что данное Постановление распространяется не на все виды государственного контроля (надзора), который может проводиться в отношении медицинских организаций. Поэтому обязательно рекомендуем дочитать данную заметку до конца.

Что запрещено требовать и выполнять при проведении проверки

• проверять требования, не относящиеся к полномочиям конкретного органа исполнительной власти ( полномочия прописаны в положениях о…., имеются в консультанте);
• проводить проверку при отсутствии законного представителя предприятия или должностного лица или уполномоченного представителя;
• требовать предоставить документы, не относящиеся к проверке, проводить исследования, не относящиеся к проверке;
• в случае отбора проб в обязательном порядке должен быть составлен акт (протокол) отбора проб, один экземпляр которого передается представителю предприятия;
• запрещено требовать документы до начала проведения проверки; требовать документы, имеющиеся у органа государственного надзора.

Итак, какие проверки приостановлены в 2021 году?

Согласно п. 1 и 2 ПП РФ № 438, в 2021 году приостанавливаются плановые проверки, которые подпадают под сферу действия данного Постановления (о видах контролях, на которые ПП РФ № 438 мы расскажем чуть позже).

Из данного правила есть лишь одно исключение – согласно п. 2 ПП РФ № 438, проведение плановой проверки по-прежнему будет возможно, если одновременно будут выполнены 2 условия:

• Проверка проводится в отношении лица, которое не является субъектом малого (среднего) предпринимательства либо является некоммерческой организацией со среднесписочной численностью работников в 2021 году более 200 человек;
• Данное лицо использует производственные объекты, отнесенные к категории чрезвычайно высокого или высокого риска либо отнесено к 1 классу (категории) опасности, I классу опасности опасных производственных объектов, I классу гидротехнических сооружений, либо для этого лица установлен режим постоянного государственного контроля (надзора).

Таким образом, поскольку как минимум под второе условие медицинские организации не подпадают, в 2021 году проведение плановых проверок по большинству видов государственного контроля им не грозит.

К слову, у многих сложилось ошибочное мнение, что мораторий на проверки, установленный в ПП РФ № 438, распространяется только на субъектов малого и среднего предпринимательства. Причиной этому, видимо, является Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ, которым 1 апреля были внесены изменения в базовый Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ № 294).

В частности, одним из изменений в ФЗ № 294 стала часть 1.1 статьи 26.2, которой был объявлен мораторий на проведение некоторых проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако в этой же части устанавливалось, что Правительством РФ может быть установлено иное. После чего 14 апреля вступило в силу ПП РФ № 438, которым действие мораторий было расширено на всех лиц, за исключением тех, о которых мы писали чуть выше (см. п. 1 и 2 ПП РФ № 438).

Как ознакомиться с результатами проверки?

В силу ст. 16 Закона о защите прав юридических лиц по результатам проверки должностными лицами контрольного органа составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников проверяемого учреждения, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу проверяемого учреждения под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле контрольного органа.

Необходимо отметить, что примерно аналогичные нормы установлены и в нормативных актах других контрольных органов.

Заметим, что ни нормы Закона о защите прав юридических лиц, ни документы, регламентирующие проверки других органов не предполагают предварительного ознакомления проверяемого учреждения с результатами проверки до подписания акта.

Исключение из реестра плановых проверок

Важный момент – решения об исключении из ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны быть приняты органами контроля в течение 7 рабочих дней после вступления в силу ПП РФ № 438 (п. 3). Данное Постановление вступило в силу 14 апреля, а значит уже до 23 апреля организации, которые числились в реестре плановых проверок на 2020 год, должны быть оттуда исключены.

Однако еще раз повторим – это касается только тех видов контроля, на которые распространяется ПП РФ № 438.

Внеплановые проверки остаются

Несмотря на то, что ПП РФ № 438 приостанавливает проведение плановых проверок, органы надзора смогут по-прежнему назначать и проводить внеплановые проверки по следующим основаниям (п. 1 и 2):

При этом, п. 6 Постановления № 438 установлено, что внеплановые проверки проводятся только с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи. Исключений всего два:

• Когда выезд согласован с органами прокуратуры в случаях, указанных в пунктах 1-3 таблицы выше;
• Когда возможность выезда должностных лиц органов контроля предусмотрена поручением Президента РФ, Правительства РФ или прокурора (данное исключение касается проверок, указанных в п. 4-5 таблицы выше).

Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков

Помимо направлений, в которых осуществляется финансово-экономический анализ деятельности предприятия, приказ ФНС № ММ-3-06/[email protected] определяет перечень критериев, которые служат ориентиром для налогового органа при принятии решения о проведении выездной проверки. В этот перечень входят:

1. Низкая налоговая нагрузка на налогоплательщика. При оценке данного показателя налоговики сопоставляют налоговую нагрузку конкретной организации, со средним размером налоговых платежей, перечисляемых предприятиями, ведущими деятельность в той же отрасли. Расчет среднего уровня налогового бремени ведется на основании статистических сведений, характеризующих общий объем оборота денежных средств по анализируемому направлению деятельности, а также суммы уплаченных по итогам ее осуществления налоговых взносов. Если размер обязательных платежей, вносимых компанией, существенно отличается от установленных средних значений, вероятность того, что налоговики решат провести внеплановую проверку, крайне высока.
2. Работа в убыток. Если налоговые декларации, подаваемые налогоплательщиком на протяжении нескольких налоговых периодов, содержат информацию о том, что предприятие не только не получает прибыль, но и не покрывает собственных расходов, понесенных на осуществление предпринимательской деятельности, представители налоговой службы могут вынести решение о необходимости проведения внеплановой проверки. Однако при этом, как показывает практика, налоговики относятся к убыточным компаниям весьма лояльно, т. к. обычно в ущерб себе работают предприниматели, недавно вышедшие на рынок и не успевшие покрыть понесенные на стадии запуска производства затраты.

Как быть с теми проверками, которые были приостановлены в период с 18 марта по 5 апреля 2021?

Как указано в п. 9 ПП РФ № 438, проверки, которые были приостановлены в период с 18 марта по 5 апреля 2021 г. в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 18.03.2020, подлежат завершению в связи с невозможностью их проведения не позднее 3 рабочих дней после вступления в силу данного постановления. Исключение – внеплановые проверки, указанные в таблице выше, а также плановые проверки, которые могут проводиться на основании п. 2 ПП РФ № 438 (о них мы также говорили выше).

Однако здесь есть одна «загвоздка». Завершение проверок в связи с невозможностью их проведения предусмотрено и в базовом ФЗ № 294, а именно в ч. 7 ст. 12. К случаям, когда проведение проверки может быть отменено по причине невозможности ее завершения, Федеральный закон относит:

• Отсутствие ИП, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица;
• Фактическое неосуществление деятельности юридическим лицом, ИП;
• Иные действия (бездействия) ИП, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, повлекшие невозможность проведения проверки.

В этом случае орган контроля в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения соответствующей проверки вправе принять решение о проведении плановой или внеплановой выездной проверки без внесения плановой проверки в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

То есть, в теории есть вероятность, что после отмены проверки на основании п. 9 ПП РФ № 438, орган контроля вернется в медицинскую организацию с повторной внеплановой проверкой, но уже без предварительного уведомления. Например, если в процессе проведения проверки орган надзора успел выявить какие-либо факты причинения вреда жизни или здоровью граждан. В данном случае орган надзора может воспользоваться ч. 7 ст. 12 ФЗ № 294 и мотивировать завершение проверки фактическим неосуществлением деятельности медицинской организацией в период пандемии, а позже вернуться с повторной внеплановой проверкой на основании, указанном в п. 1 таблицы, которую мы приводили выше.

Однако и это не единственная «лазейка», которую могут использовать органы контроля.

Мораторий на проверки относится не ко всем видам контроля!

Важно обратить внимание и на то, что согласно п. 5, ПП РФ № 438 распространяется исключительно на проверки, которые:

1. Подпадают под сферу регулирования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ФЗ № 294);
2. Относятся к видам государственного контроля, перечисленным в частях 3.1 и 4 статьи 1 ФЗ № 294*. Исключение – налоговый и финансовый контроль (в отношении данных видов контроля особенности проверок установлены в другом Постановлении Правительства, о котором см. далее).

*ФЗ № 294 не применяется к данным видам государственного контроля в части установления порядка и организации проверок. Тем не менее, ПП РФ № 438 все равно распространяется на проверки, которые проводятся в рамках указанных видов контроля.

Таким образом, мораторий на проверки, объявленный в ПП РФ № 438, затронет плановые проверки, проводимые в рамках следующих видов государственного контроля (надзора):

• Контроль качества и безопасности медицинской деятельности;
• Контроль в сфере обращения лекарственных средств;
• Контроль за обращением медицинских изделий;
• Лицензионный контроль (здесь есть некоторые исключения, о которых см. далее);
• Санитарно-эпидемиологический надзор;
• Надзор по закону о защите прав потребителей;
• Пожарный надзор;
• Страховой надзор (в частности, контроль качества медицинской помощи фондами обязательного медицинского страхования и страховыми медицинскими организациями);
• Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
• Некоторых других видов контроля (см. ч. 3.1 и 4 ст. 1 ФЗ № 294).

При этом, еще раз подчеркнем, что мораторий не распространяется на:

• Налоговый и финансовый контроль (подробнее о налоговых проверках см. далее);
• Проведение административных расследований;
• Проведение проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (например, если в следствии проведенной ранее проверки медицинской организации было назначено наказание в виде АПД за нарушение лицензионных требований или санитарно-эпидемиологического законодательства);
• Проведение некоторых других мероприятий, указанных в ч. 3 ст. 1 ФЗ № 294.

Особенно хотелось бы выделить административные расследования (далее – АР). Дело в том, что между АР, проводимым в рамках КоАП РФ, и плановыми/внеплановыми проверками, проводимыми в соответствии с ФЗ № 294, имеются существенные отличия (хотя на первый взгляд они похожи). Мы не будем сейчас вдаваться в подробности проведения АР. Однако заметим, что это дает дополнительные основания для проведения контрольных мероприятий медицинских организаций. Например, если в ходе проверки, которая была приостановлена в соответствии с Поручением Правительства РФ от 18.03.2020 с 8 марта по 5 апреля было возбуждено административное расследование, оно не подлежит прекращению, так как ПП РФ № 438 не распространяется на вопросы, касающиеся организации АР.

Кроме того, в ПП РФ № 438 речь идет только о проверках. Однако это не единственная форма контроля. ФЗ № 294 также предусматривает (ч. 1 ст. 2):

• Мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований;
• Мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами и ИП.

Такие мероприятия не были приостановлены. Между тем, в случае, если в процессе их проведения будут выявлены нарушения, это также может послужить основанием для проведения внеплановых проверок медицинских организаций (ч. 5 ст. 8.3 ФЗ № 294).

Впрочем, не будем о плохом, так как сегодняшнюю заметку хотелось бы закончить на положительной ноте.

Что нужно сделать в первую очередь?

Итак, вы узнали о приходе ревизоров заранее, и из планов узнали о теме предстоящего контрольного мероприятия. Исходя из заявленной темы целесообразно назначить внутреннюю проверку тех вопросов, которые будут проверять контрольные органы. В ходе проверки можно будет устранить мелкие оплошности, допущенные работниками, либо начать работу по устранению более крупных нарушений.
Нет, мы не утверждаем, что это нужно делать обязательно, ведь некоторые вопросы и так уже могут быть проверены, например, в рамках мероприятий по внутреннему контролю. Напомним, что в соответствии со ст. 19 Закона о бухгалтерском учете[2] государственные (муниципальные) учреждения, как и другие организации, обязаны самостоятельно организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. Под внутренним контролем понимается процесс, направленный на получение достаточной уверенности в том, что экономический субъект обеспечивает:

• эффективность и результативность своей деятельности, в том числе достижение финансовых и операционных показателей, сохранность активов;
• достоверность и своевременность бухгалтерской отчетности;
• соблюдение применимого законодательства, в том числе при совершении фактов хозяйственной жизни и ведении бухгалтерского учета.

Порядок осуществления внутреннего контроля должен быть закреплен в учетной политике учреждения.

Послабления в части страхового надзора

Выше мы говорили о том, что мораторий на проверки в том числе распространяется на страховой надзор. Помимо ПП РФ № 438, соответствующие послабления также содержатся в Постановлении Правительства РФ от 03.04.2020 № 432, согласно пп. «з», «и» п. 1 которого до 31 декабря 2021 года приостанавливается:

• проведение страховыми медицинскими организациями и ТФОМС плановых медико-экономических экспертиз и экспертиз качества медицинской помощи, за исключением медико-экономических экспертиз медицинской помощи при онкологических заболеваниях, остром нарушении мозгового кровообращения, остром коронарном синдроме, а также медико-экономических экспертиз по обращениям застрахованных лиц. Медицинские организации вправе принять решение о предоставлении медицинской документации, необходимой для проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в страховую медицинскую организацию;
• проведение ТФОМС в плановой форме контроля за деятельностью страховых медицинских организаций.

Как разместить ревизоров?

Помимо проведения самостоятельной проверки, необходимо задуматься и том, где разместить ревизоров, в том случае если проверка будет проводиться на территории проверяемого учреждения. На самом деле этот вопрос не так прост, как кажется, ведь иногда объем запрашиваемых ревизорами документов бывает настолько велик, что их возят на тележках, и таскать большие объемы, например с этажа на этаж, достаточно тяжело и занимает много времени. Кроме того, у некоторых органов существуют и специальные требования к помещениям.
Так, например, в силу п. 5.14.9 Положения о территориальных органах федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.07.2005 № 89н (далее – Положение № 89н), руководители проверяемых организаций обязаны создавать надлежащие условия сотрудникам территориальных органов Росфиннадзора для проведения контрольных мероприятий, а именно: предоставить необходимые помещения, оргтехнику, услуги связи, транспорта, канцелярские принадлежности, а также обеспечить работу по делопроизводству.

Таким образом, проверяемому учреждению следует разместить проверяющих в отдельном помещении и исходя из имеющихся возможностей обеспечить их необходимой оргтехникой, телефонной связью, канцелярскими принадлежностями. Также целесообразно размещать ревизоров недалеко от проверяемых служб учреждения. Кроме того, если имущество проверяемой организации находится в нескольких местах (имеются несколько расположенных удаленно друг от друга зданий, гаражей, земельных участков) – обеспечить доставку проверяющих до данных объектов транспортом учреждения.

Послабления в части налогового контроля

Несмотря на то, что, как мы уже говорил выше, ПП РФ № 438 не распространяется на налоговый контроль, некоторые послабления в этой части также были. Речь о Постановлении от 02.04.2020 № 409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики», о котором мы писали в нашей статье про налоговые льготы.

Данным Постановлением до 31 мая 2021 года (включительно) было приостановлено (п. 4):

• Вынесение решений о проведении выездных (повторных выездных) налоговых проверок, проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами;
• Проведение назначенных выездных (повторных выездных) налоговых проверок, проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами;
• Течение сроков, касающихся оформления результатов проверки; вынесения решения по проверке; производства по делам о налоговых правонарушениях.
• Инициирование и проведение проверок соблюдения валютного законодательства, за исключением случаев, когда по проводимым проверкам соблюдения валютного законодательства Российской Федерации выявлены нарушения, срок давности привлечения к административной ответственности за которые истекает до 1 июня 2020 г.;
• Вынесение налоговыми органами решений о приостановлении операций по счетам в банках и переводов электронных денежных средств.

Кроме того, п. 7 Постановления были отменены штрафы за непредставление документов и сведений, необходимых для налогового контроля и контроля за уплатой страховых взносов, а также предоставлен ряд иных послаблений в части налогового контроля. Дополнительно с указанными послаблениями можно ознакомиться в самом Постановлении № 438 и на сайте ФНС.

Дополнительные критерии, установленные ФНС

Помимо указанных выше признаков основанием для проведения проверки могут стать:

1. Несоответствие темпа роста расходов и доходов, приводящее к уменьшению размера прибыли и, как следствие, снижению размера налоговых платежей.
2. Применение налоговых вычетов в значительных размерах. Значительным признается размер, при котором доля вычетов по НДС превышает 89% за последний год.
3. Низкий уровень заработка работников, входящих в штат организации: сотрудники предприятия получают зарплату, размер которой существенно отличается от величины среднего заработка, сложившегося в регионе у специалистов этой отрасли.
4. Неоднократное приближение значения показателей, характеризующих результаты финансово-экономической деятельности предприятия, к значениям, установленным в качестве ограничения для использования определенного специального налогового режима.
5. Представление в ФНС декларации, суммы доходов и расходов в которой различаются минимально (для ИП).
6. Осуществление взаимосвязи с контрагентами через нескольких посредников, создающих так называемую цепочку, в том случае, если нет разумного и обоснованного подтверждения целесообразности использования подобного подхода.
7. Непредставление пояснений и ответов на запросы, направленные налоговым органом в адрес налогоплательщика.
8. Неоднократное снятие с учета в одном территориальном отделении ФНС с последующей постановкой на учет в другом.
9. Существенное отклонение уровня рентабельности от значения аналогичного показателя, сложившегося в среднем в отрасли.

Итак, внеплановая выездная проверка налоговой представляет собой комплекс мероприятий, направленных на оценку правильности исчисления налоговых платежей и погашения задолженности, сформировавшейся перед ФНС. Такая проверка осуществляется на территории налогоплательщика, за исключением случаев, в которых помещение не позволяет проверяющим выполнить свои обязанности. Основанием для проведения внеплановой выездной проверки может стать ликвидация предприятия, истечение срока, отведенного для исправления ранее выявленных нарушений, или требование прокуратуры, на основании которого руководство налогового органа приняло решение о необходимости проверочных мероприятий.